· KÖZTÁRSASÁG · AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS A KÖZTÁRSASÁG




Untitled Document

Vastagh Pál

Európai Unió - Európai köztársaság?

Az 1946. évi I. törvény elfogadásának 60. évfordulója nemcsak arra kínál lehetőséget, hogy a második magyar köztársaság keletkezésének történelmi körülményeit, politikai jelentőségét, maradandó hatásait ismételten számba vegyük. Ehhez eddig is kiváló fórumot teremtettek a Politikatörténeti Intézet és más műhelyek által szervezett konferenciák, tovább gazdagítva a témához kapcsolódó politikai és tudományos gondolkodást.[1] Alkalmat nyújt arra is a tanácskozás, hogy áttekintsük a republikánus eszme jelenkori hatásait nemcsak nemzeti keretek között, hanem szélesebb európai dimenzióban, nevezetesen az Európai Unió működése, szerkezete kapcsán, különös tekintettel az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének tartalmára.

Nem könnyű és nem egyszerű a válasz a címben megfogalmazott kérdésre, annál is inkább, mert az bővebb és árnyaltabb kifejtést igényel. Először is tisztázni kell, hogy egyáltalán felvethető-e egy ilyen sajátos együttműködési forma esetében, mint az Európai Unió, egy olyan politikai, alkotmányjogi kategória, amely elsősorban az állam fejlődéséhez kötődik? Kapcsolatba hozhatók-e az Európai Unióval a köztársaság államformatani, vagy politikai-ideológiai vonatkozásai?

Vizsgálnunk kell többek között a republikanizmus jelentésének változásait, jelenkori tartalmát, ehhez kapcsolódóan az alkotmányok szerepét értékeinek érvényesülésében, az Európai Unió sajátos természetét, azt, hogy egyáltalán egybe kapcsolható-e az Unió működése és felépítése, valamint a köztársasági gondolat érvényesülése. Eddigiekben ennek hatásait csupán az egyes államok hatalomgyakorlási sajátosságaival és szervezetével hozták összefüggésbe. Arra is válaszolnunk kell, hogy az Unió mint értékközösség megjelenít-e államszervezési ideákat? Végezetül számba kell vennünk, hogy tükröződik-e, a köztársasági eszme az Európai Alkotmányos Szerződésnek tartalmában, amely a ratifikációs folyamat jelenlegi konfliktusainak ellenére is remélhetőleg hosszú távra meghatározza majd az Európai Unió működésének elveit és gyakorlatát?

 

I.

A köztársaság fogalma elsősorban az államok egyik osztályozási kategóriájához, az államformához kötődik. Az államforma segítségével rendszerezhetők a hatalomgyakorlás mikéntje alapján az egyes államok. A XVII-XVIII. századig a köztársaságot ókori városállamok jellegzetes működési módjának tekintették, a népuralom valamilyen formájával azonosították. Machiavelli ebben az államformában alapvetőnek tartotta a polgárok egyenlőségének biztosítását, az erények érvényesülését, Montesquieu a köztársaságban az egész nép, vagy annak egy része által gyakorolt hatalmat tekintette lényegesnek.

Az államforma fogalmához szorosan kapcsolódik a kormányforma, amelyben elsősorban a legfontosabb állami szervek közötti viszony sajátosságai jutnak kifejeződésre (törvényhozó, végrehajtó hatalom, az államfő viszonya) az évszázadok során. Sem az államforma, sem a kormányforma nem maradt meg azonban formális alkotmányjogi fogalomnak. A két fő típus, a monarchikus és a köztársasági forma sajátos társadalmi minőségeket is kifejezett. Az európai történelemben mindkettő egyben politikai eszmévé is formálódott, amely a forradalmak ideológiai vezérlő gondolatává emelkedett. A XVIII. századot követően a királyság a feudális rendhez kötődött, szemben a köztársasággal, amely a népszuverenitás elveihez kapcsolódott.[2]

Korábban, a XVI-XVII. századig Európában szinte egyeduralkodó volt a monarchikus államforma, köztársaságok csak kivételesen jöttek létre, és főleg kis területű államokra, városállamokra, konföderációkra voltak jellemzők. (Krakkói Köztársaság, Frankfurt, Bréma, Svájci Konföderáció és kantonjai). Az 1792-es első francia köztársaság létrejöttéig Európa egyetlen nagyhatalmának állama sem működött köztársasági államformában.

Mindkét legjelentősebb európai polgári forradalom, - az angol és a francia - republikánus hagyományok nélkül jutott el a köztársaság kikiáltásáig. Mindezt radikális politikai küzdelmek, forradalmak és háborúk előzték meg. A társadalmi válságokból kivezető utat az államforma megváltoztatásában találták meg. A XIX. század második felében a nagy tradíciójú európai monarchiák alkotmányos jellegüket megerősítve modernizálódtak, míg a francia fejlődés az 1875-ös alkotmány alapján progresszív politikai hagyományt is teremtett a köztársasági eszme köré. A köztársasági államforma igazi emancipációját a XX. század hozta meg Európában. Az I. világháborút követően ment végbe a köztársasági államforma "áttörése" az európai kontinensen, 1945 után pedig a modern alkotmányos monarchiákkal egyenrangú államformává vált az európai politikai és alkotmányos gyakorlatban. [3]

A magyar politikatörténetben a köztársasági államformának csupán epizódszerep jutott. 1989. október 23-át megelőzően a magyar állam több mint ezeréves történetében alig több mint négy év telt el köztársasági keretek között.[4]

Ennél jóval nagyobb hatást váltott ki a köztársasági eszme a magyar parlamentarizmus fejlődésében. Kezdetei visszanyúlnak a XVIII. század utolsó évtizedéhez, a tragikus sorsú magyar jakobinus mozgalom elvi alapvetéséhez. Azonban sem a reformkorban, sem 1848-49-ben nem vált meghatározó erejűvé a magyar politikában. [5]

Csupán a XX. század első évtizedeiben indult útjára Magyarországon, történelmi előzmények és hagyományok híján, önálló új politikai irányzatként a köztársasági mozgalom. 1912. szeptember 27-én került sor az Országos Köztársasági Párt megalakulására, Nagy György vezetésével. A köztársaság létrehozásáért szálltak síkra, de nem csupán egy más államformáért harcoltak, hanem egy demokratikus szabadságjogokkal körülbástyázott, alkotmányos berendezkedést akartak. Felismerték, Magyarországon a köztársasági államforma nem csupán közjogi kérdés, hanem egy új társadalmi, gazdasági, szociális berendezkedést jelent. A magyar politikai gondolkodásban mind ez ideig ez jelenti a legmarkánsabb, legvilágosabb republikánus hagyományt, előzményt.[6]

 

II.

A köztársaság - a respublica, ami szoros értelemben a köz ügyeiben alkotott társaság - jelentős tartalmi változáson ment át az államformák utolsó 200 éves történetében. A kezdetekkor a monarchikus elvet felváltó népszuverenitás igencsak korlátozott formákban létezett, a vagyoni, műveltségi és más cenzusokra épülő választási rendszerek viszonyai között. A köz ügyeiben való részvétel kevesek lehetőségét jelentette a gyakorlatban. Az általános választójogra épülő népképviseleti parlamentek teljességükben csak a XX. század '20-as, '30-as éveiben váltak általánossá még a fejlettebb országokban is. Sőt, az utolsó nagy áttörés, a választójog nőkre történő kiterjesztése még a példaadónak tekintett nyugati demokráciákban is csak a XX. század második felében ment végbe. (Franciaországban, Olaszországban 1949-ben, Ausztráliában 1967-ben, Svájcban 1971-ben kaptak választójogot a nők, illetve választhattak a férfiakkal azonos feltételek között.[7]) Amíg tehát az aktív és passzív választójog nem vált kiterjedtté, a népesség jelentős részét kizárták a hatalom közvetlen gyakorlásából, a kisebbségi társaságokat pedig - noha a többség zsarnokságával szemben nyújtanak védelmet - aligha tekinthetjük teljes értelemben köztársasági államformának.

Még későbbi fejlemény a modern köztársaság fejlődésében az arisztotelészi értelemben vett "zoon politicon", az államalkotó lény politikai összetevőjének minőségi valóságos demokratizálódása. Mindaddig, amíg a mindenkori fennálló hatalom közhatalmi elnyomó eszközöket alkalmazhatott a politikai szerveződésekkel, mozgalmakkal, pártokkal szemben, addig nem valósulhatott meg a politikai minőségek szabad versengése, a politikai pluralizmus. A pluralizmusnak éppen az a lényege a klasszikus liberalizmus uralkodó felfogásához képest, hogy immáron nem az egyes egyén és az államhatalom közötti viszonyban szerveződik a politikum, hanem a két pólus közé iktatódnak be a közvetítők, a pártok, a mozgalmak, az érdekcsoportok. Ezeken a struktúrákon keresztül nyílik meg az egyén lehetősége a köz ügyeinek intézésére.

A modern demokratikus köztársaság két alapfeltételen nyugszik: az általános, titkos, egyenlő választójog teljessége és a legális, nem üldözhető ellenzéki tevékenység szabadsága jelentik a legfontosabb garanciákat.[8]

 

III.

A XX. század végére a köztársaság fogalma sok tekintetben szinonimájává vált a modern értelemben vett demokráciának. Ma már korunk integrálódó Európájában elmosódnak a különbségek a létező államformák között, a monarchiát a köztársaságtól csupán az államfői funkció jellege választja el: a monarcha tisztségét örökletes úton, egész életére szóló időtartamra nyeri el, míg a köztársaság államfőjét meghatározott időre választják. Az első esetben az uralkodó tevékenységéért sem politikai, sem jogi felelősséggel nem tartozik, míg a választott elnököt az alkotmány-, vagy törvénysértés címén hivatali ideje alatt is felelősségre lehet vonni.

A modern értelemben vett demokrácia legfontosabb tartalmi elemei az emberek közötti egyenlőség, a rang- és szintkülönbségek lebontása, a kiváltságok megengedhetetlensége. Tartópillére a mindenkit megillető emberi jogok eszméje. Ideáljában kifejeződik a politikai hatalom társadalmasítása, annak nyilvános ellenőrzés alatti működtetése. Kende Péter több tanulmányában kifejtette az elmúlt évek során[9]: a modern demokráciához képest a mai köztársasági eszme, a respublika milyen sajátosságok alapján jellemezhető. Kulcsfogalomnak a közérdeket tekinti, és álláspontja szerint a republikánus állam nem egyéb, mint a közérdek összekapcsolása az individuális jogokkal és szabadságokkal. A republikánus eszmerendszer kiindulópontja a szabad közösség és annak ésszerűen belátható közös érdeke. Ez ugyan nem független az egyéni érdektől, azok szintézisét is jelentheti, de a közösség érdeke határt szab az egyéni aspirációknak. Ebből következően, ellentétben a liberális demokráciafelfogással, miszerint az egyén jogai csak a másik ember szabadsága alapján korlátozhatók, a modern republikanizmus a közösség együttes érdekeinek nevében korlátozhatónak tartja az egyén jogait és szabadságát. Ez az összefüggés alapozza meg azt az álláspontot, hogy a mai demokratikus Európában tulajdonképpen minden kormány, függetlenül politikai színezetétől, republikánus, amennyiben kormányzási gyakorlatában a közérdeket tartja szem előtt.

A köztársasági állameszmében világosan elkülönül a köz- és magánszféra. Ebben a felfogásban nem egyeztethető össze a politikai hatalom előjogként megvalósuló birtoklása, valamint a nyilvánosság kizárása a közügyeket érintő döntésekből. A köztársaság állama a polgárok közös birtoka, így a politika nem mások dolga, hanem potenciálisan mindenkié. Ebből adódóan olyan együttélési - politikai - formát jelent napjainkban is, amelyben a közösség tagjai tevékenyen részt vesznek a közös ügyek intézésében, csakúgy, mint az erre vonatkozó törvények és szabályok kidolgozásában. A köztársaság állama az aktív önkormányzó közösség szervezete, tevékenységének központi eleme a konzultáció, a döntések széles körű megalapozása.

Ezek az elvek és értékek olyan súlyúak, olyannyira áthatják a társadalom egész működését, a társadalom és az állam kapcsolatát, hogy érvényesülésük nem függhet csupán a politikai vezetés szándékaitól, törekvéseitől. Többségükben ezek az elvek normatív tartalmat kapnak, és különösen az alkotmány válik alkalmas intézménnyé, hogy ezeket összefoglalóan kifejezze, érvényesülésüket biztosítsa a modern köztársaságokban. Természetesen nem csupán az államformát meghatározó rendelkezésekre kell gondolnunk ez esetben, hanem sokkal szélesebb értelemben az állam és a társadalom kapcsolatát kifejező és meghatározó alkotmányos normák egészére.

Ezen alkotmányos rendelkezések jelentősége, szerepe a modern alkotmányfejlődésben sokat változott és erősödött. A legújabb európai alkotmányokban kirajzolódik az a törekvés, hogy azok valóban tükrözzék a társadalom szervezetrendszerének változásait. Így kaptak helyet az alkotmányjogban a politikai pártok, a nagy szakmai érdekcsoportok, szövetségek, egyesületek, e nélkül nem ragadható meg reálisan a politikai akarat és jogképződés folyamata.

A '80-as, '90-es évek fordulóján az alkotmányos berendezkedés ideáltípusa a jól elrendezett, rendben tartott demokratikus szociális jogállam. Ennek fenntartása és állandó tökéletesítése az uralmon lévő politikai erők alapvető célkitűzésévé vált. Ebben jelentős szerepet tulajdonítottak és tulajdonítanak az alkotmánynak. Ebben a folyamatban elsősorban azt várják az alkotmánytól, hogy a közösség egészének érdekeit szem előtt tartva, egyértelműen és világosan ossza fel a jogokat és a kötelezettségeket az egyén, a társadalom és az állam között. Biztosítsa az egyén és a társadalom számára a szabad, az állami beavatkozástól mentes cselekvés és kezdeményezés lehetőségét. Az állam oldalán pedig ki kell fejeznie azokat a lehetőségeket (szintén jogilag szankcionálható formában), amelyek az államot képessé teszik arra, hogy a közérdeket mint mindenki közös érdekét megfogalmazza, és azt hatékony módon képviselhesse. Ez az alkotmányokban kifejeződő egyensúly megvédi a társadalmat attól, hogy az állam maga alá gyűrhesse, de az államot is attól, hogy a magánérdekek uralják, vagy szűk csoportérdekek állandó küzdőterévé és eszközévé váljon.

Ezeket a következtetéseket Kovács István akadémikus vonta le a '80-as évek végén a nyugat-európai legújabb alkotmányok elemzéseiből, az állam és a társadalom változó viszonyára vonatkozóan.[10] Ha az alkotmányjogász korábbi, az európai alkotmányfejlődésből származó következtetéseit egybe vetjük a Kende Péter által kifejtett, a modern republikanizmust meghatározó tartalmi elemekkel, számos egybeesést láthatunk. Azaz a köztársasági eszme kulcselemei a modern alkotmányokban meghatározó jelentőségűekké váltak, és nem csupán az államforma kapcsán, hanem kihatnak az állam és a társadalom viszonyának alkotmányos meghatározására is.

 

IV.

Azt, hogy az Európai Uniónak mi a szerepe a republikánus értékek érvényesülésének elősegítésében, több oldalról is megközelíthetjük. Az első feladat annak vizsgálata lehet, hogy az európai integrációs szervezet gyakorol-e hatást a különböző elvek és értékek meggyökeresedésére tagállamai, vagy a vele szorosabb-lazább kapcsolatban álló államok esetében. Van-e olyan kisugárzása, lehet-e minta- és értékközvetítő szerepe az Európai Uniónak ezen a téren? A másik fontos elemezhető kérdés, hogy az Unió belső működésében, a tagállamok polgáraival, a civil társadalom szervezeteivel való kapcsolatában, mennyiben meghatározó jellegűek a republikanizmus mai jellemzői. Az alapkérdés azonban az, hogy az Európai Unióval kapcsolatosan beszélhetünk-e egyáltalán olyan elvek, értékek, gyakorlat érvényesüléséről, amelyek eddig elsősorban a nemzeti államokhoz kapcsolódtak.

A választ az Európai Unió jellegének meghatározásából kiindulva adhatjuk meg. Az Európai Unió, mint "sui generis" jelenség egy új felismerésre épült, melyben az fejeződött ki, hogy a II. világháború utáni európai integrációt új, a nemzetközi együttműködésben eddig még nem érvényesülő alapokon kell létrehozni. Korábban évszázadokon át az államközi kooperáció szerződéses megállapodásokon alapult, melyek tartalmát a mindenkori hatalmi erőegyensúly szabta meg. Az erősebb fél diktálta a feltételeket, és rúgta fel azokat, ha volt hozzá ereje. Ennek a modellnek a kudarca Európában tragikusan beigazolódott a két világháború pusztításai nyomán. Mindezt jól példázta a német-francia viszonyban komoly szerepet játszó Elzász-Lotharingia sorsa. Mindig az erősebb fél ragadta el a gyengébbtől, örök revansra sarkallva a vesztest. Ennek csak egyféleképpen lehetett véget vetni, ha sem az egyik, sem a másik nem birtokolja azt kizárólagosan, hanem mindkét fél közösen.

Ez a gondolat vezetett el a még alapvetőbb felismeréshez, ahhoz, hogy a békét és a stabilitást nem az államok szuverenitásán alapuló paktumokra kell építeni, hanem olyan együttműködést kell létrehozni, amelyben a részt vevő államok lemondanak saját szuverenitásuk bizonyos elemeiről. Ezekből épült ki a közös intézmények hatalma, amelyet a tagállamok közösen érvényesítenek, magukra nézve kötelezőnek ismernek el. Ennek a mélyre ható változásnak az eredményeként az államok önkéntes elhatározásából jött létre az a nemzetek feletti hatalom, amely egyben a közösség által alkotott jog forrását és érvényesülését is jelentette.

Ezt a folyamatot írta le precízebben az Európai Közösségek Bírósága 1964-ben, a híressé vált Costa v. Enel ügy kapcsán: Eszerint a tagállamok korlátlan időre szóló, önálló személyiséggel, jogképességgel a nemzetközi kapcsolatokban önálló képviseleti joggal, különösen az államok szuverenitásának korlátozásából, vagy hatásköreinek a közösségre történő átruházásából fakadó, valóságos hatáskörökkel bíró közösség létrehozásával - jóllehet, meghatározott körben - korlátozzák saját szuverenitásukat, és így olyan jogrendszert teremtettek, amely állampolgáraikat és őket is köti.

Alkotmányjogilag tehát az európai szervezet olyan hatásköröket gyakorol, amelyeket az eddigiekben az egyes államok számára tartottak fenn (pénzkibocsátás, monetáris politika, külföldiek helyzetének szabályozása, a jogalkotás jelentős része, az agrár-, az adó-, a vám-, a külgazdasági kapcsolatok szabályozása, a kereskedelempolitika meghatározása, stb. mind-mind az államok kizárólagos kompetenciájába tartozó ügyek).[11]

Mégsem tekinthetjük föderatív államnak azt a formációt, a szupranacionális jelleg nem terjed ki az állami szuverenitás teljességére. Olyan államközösségről van szó tehát, amely jellegében és tevékenységében ötvözi a nemzetek felettiség jegyeit, valamint a kormányközi együttműködés vonásait.

A Maastrichti Szerződés alapján az Unió pillérszerkezetében ezek az eltérő vonások világosan elkülönülnek, és áttekinthető struktúrát alkotnak. Az államközösség azonban nem merevedett meg eredeti formájában. Az Európai Unió kiszélesedő szerep- és feladatvállalásának, célkitűzéseinek függvényében az állandó változás állapotában van. Jó példája ennek az 1997-es Amszterdami Szerződés hatása, amely alapján az Unió harmadik - bel- és igazságügyi együttműködést megtestesítő - pillére gyakorlatilag "kiürült", a legtöbb tárgykör átkerült az első közösségi pillérbe, minden döntési, eljárási, jogalkotási következményével együtt. Ez egyben azt is megerősíti, hogy az Unió Maastricht utáni fejlődésében meghatározó jelentőségű a közösségi, szupranacionális jelleg előretörése. Ez a folyamat azonban nem eredményezte azt, hogy ez a sajátos államközösség átalakuljon egy föderatív állammá. Miként a később tárgyalandó Alkotmányos Szerződés sem kívánt ilyen hatást kiváltani, csupán a hármas pillérrendszert egyszerűsítette volna a döntési eljárások sajátosságaihoz igazodóan.

Ma már közhelyszerű a megállapítás, hogy az Európai Unió több mint fél évszázados története során egyre határozottabban értékközösséggé is válik, hogy az egységes európai piac működése mellett egyre gazdagabb a szervezet által vállalt és képviselt értékek és célkitűzések rendszere. Ezek sorában számos olyan elemet találhatunk, amelyek felerősítik a jogállami intézményekre, az alkotmányos berendezkedésekre irányuló külső hatásokat. Az Európai Unió esetében, a csatlakozási folyamat során a felvételre váró országoknak ezen a téren is egzakt követelményeknek kellett eleget tenniük. Az Európai Tanács 1993 júniusában, Koppenhágában meghatározta a tagfelvételi feltételeit. A politikai kritériumok érintették az alkotmányossági kérdéseket is, miszerint a tagjelölt országoknak biztosítaniuk kell a demokráciát, a jogállamiságot garantáló intézmények működését és stabilitását, az emberi jogok tiszteletben tartását, a kisebbségek jogainak érvényesülését. 1994-ben a felvételre váró országok második csoportjával megkötött társulási megállapodásokban már szerepelt az úgynevezett demokratikus klauzula, amelyben többek között a demokratikus elvek, az emberi jogok tiszteletben tartására hívtak fel.

További változásokat hozott ezen a téren is az Amszterdami Szerződés 1997-ben. Ebben az általános elveket még pontosabb követelményekké formálták, a jogállami működést az alapszerződésekben rögzített csatlakozási követelménnyé minősítették. Az Alapvető Jogok Európai Chartájának elfogadása 2000 decemberében további fontos fejlemény az Európai Unió alkotmányos vívmányainak gazdagodásában. Ezeket a követelményeket, miként az 1998-as helsinki kormányközi konferencián meghatározottakat is, a csatlakozásra váró országoknak teljesíteniük kell.

A fentiek nyomán megállapítható, hogy az Európai Unió ma már egy formálódó alkotmányos közösséget is jelent. Ebben kifejezésre jutnak a közös történelmi és jogi, valamint kulturális értékek. Erre utal az alkotmányos szerződés preambuluma, amelyben az alkotmány szövegének megfogalmazói a következőkben látták az évszázadok során megszilárdult európai modell lényegét: "'Ösztönzést merítve Európa kulturális, vallási és humanista örökségéből, amely értékek révén e hagyaték folyamatosan jelen lévő elemeként az emberi személyiség központi szerepe, az egyes emberek sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogai, valamint a törvények tisztelete a társadalom szerves részévé vált."[12]

Ennek az erősödő értékszemléletnek fontos, jellegzetes dokumentuma az Európai Bizottság 2001 júliusában közzétett Fehér könyve az európai kormányzásról. A javaslatok célja a kormányzás hatékony és demokratikus formáinak kialakítása, érvényesülésük elősegítése. A dokumentumban a jó kormányzás öt fontos alapelvét deklarálták, a nyitottság, a részvétel, az elszámoltathatóság, a hatékonyság és a koherencia elveit. Ezeket nemcsak az Unió tevékenységében kívánják érvényesíteni, de iránymutatónak tekintették a nemzeti és a regionális kormányzatok, valamint a helyi önkormányzatok számára is.

A nyitottság elsősorban abban fejeződik ki, hogy az intézmények miként kommunikálják döntéseiket, hogy azokat milyen érthető magyarázatokkal indokolják, és hogyan teszik ezeket mindenki számára hozzáférhetővé. Az Európai Unió politikájának minősége és hatékonysága függ a részvétel alapelvének érvényesülésétől. Ez megköveteli a civil társadalom szervezeteinek bekapcsolódását a döntési folyamatok teljes láncolatába, hiszen csak íly módon biztosítható, hogy az uniós polgárok igényei érdemben befolyásolják a politika tartalmát. A Bizottság a nem kormányzati szervek szerepét egyre meghatározóbbnak tekinti európai és globális szinten egyaránt

Külön kategóriát képeznek a szakszervezetek, érdekképviseletek, munkáltatói szervezetek részvételi lehetőségei az unió döntéshozatali mechanizmusában, az alapszerződések kötelezően rendelik el a velük való konzultációt.

Mindezek alapján joggal állapíthatjuk meg, hogy a közösségi vívmányokon belül folyamatosan kirajzolódik az állandóan gazdagodó, szélesedő alkotmányos vívmányok köre. Ezek a vívmányok a csatlakozó országok számára konkrét megvalósítandó követelményeket jelentettek és jelentenek a következő bővítések során is. Mindez az Európai Unió nagyon egyértelmű befolyását tükrözi a tagállamok közjogi viszonyainak alakulására. Ez a szemlélet és ezek az alapelvek lényegében számos ponton egybeesnek a modern köztársasági eszme tartalmával.[13]

Hasonlóan fontos kérdés az is, hogy az Európai Unión belül, annak működésében vajon fellelhetők-e a republikanizmusra jellemző elvek és értékek? Az Unió egész tevékenységével kapcsolatban gyakorta emelgetik súlyos kritikaként a bürokratikus, áttekinthetetlen döntési módot, az állampolgárok számára távoli, ellenőrizhetetlen, azoktól elidegenült, önállósult gépezetet. Ezt az elmarasztaló értékelést foglalják össze a "demokratikus deficit" kifejezésben. Ezek a kritikai megállapítások bár, nem alaptalanok, de számos ponton árnyalhatók. Az Unió bürokratikus apparátusának nagysága, az összehasonlító elemzések alapján, arányaiban elmarad a nemzeti bürokráciák méreteitől. A döntéshozatal bonyolultsága az azt befolyásoló érdekek sokféleségéből fakad. Hiszen oly módon kell összhangba hozni a nemzeti, a közösségi, a különböző politikai családok által képviselt érdekeket, hogy ne sérüljön a kisebb és a nagyobb tagállamok között kialakult egyensúly.

Mindezek a megszokotthoz képest érthetően komplikáltabbá teszik az eljárásokat. Az is befolyásolja az áttekinthetőséget, hogy az Unió egyes intézményei nem mindenben hasonlíthatók a nemzeti alkotmányos rendszerekben működő szervezetekhez, különösen az Európai Parlament pozíciójában válik egyértelművé a különbség. Ezzel is magyarázható, hogy az egyes intézmények közötti egyeztetési eljárások olyan bonyolult formákban zajlanak, lásd komitológia, amely még a hozzáértők számára is nehezen átlátható.

Végezetül érdemes szólni arról is, hogy az Unióval kapcsolatos bizalom csökkenését eredményezi a nemzeti kormányoknak az a gyakori magatartása, amit joggal neveznek "blame-game"-nek, ami azt jelenti, hogy minden rossz Brüsszelből jön, ránk kényszerítik a döntéseket, mi nem is így akartuk, satöbbi. Tehát "a demokratikus deficit" kapcsán kifejeződő kritikát is sokkal árnyaltabban és reálisabban kell értékelnünk.

Vajon lehetséges-e szupranacionális szinten érvényesíteni a demokratikus döntéshozatal követelményeit? A demokratikus eljárás nem csupán az egyes államok sajátos vonása, ami nem is kapcsolható egy nemzetközi szervezet működéséhez? Demokratikus döntéshozatal nélkül biztosítható-e a hatalom legitimációja szupranacionális szinten? Ezek a kérdések az Európai Unió céljának és működésének lényegére keresik a válaszokat. Kétségtelen, hogy az Európai Unió keretei között a szupranacionális döntésekhez is elengedhetetlen a demokratikus legitimáció.[14] Ez kifejezésre jut az unió belső működésében.

Az európai integráció fejlődése során az átláthatóság, a nyitottság, a nyilvánosság biztosítása ma már általánosan érvényesülő követelmények. Az Amszterdami Szerződés új, 255. cikke alapján az Unióban valamennyi természetes és jogi személynek joga van arra, hogy megismerje az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság dokumentumait. Valamennyi intézményben az interneten keresztül bárki számára hozzáférhető nyilvántartásokat hoztak létre. A 2002. június 3-tól működő rendszer segítségével az érdeklődők közvetlenül hozzájuthatnak a dokumentumokhoz. Nemcsak a szabályozási tervezetekhez, hanem az azokat előkészítő elemzésekhez, a Zöld és Fehér könyvekhez is.

Az európai polgárok részvételi lehetőségének egyik fontos formája az úgynevezett petíciós jog. Ennek alapján az Európai Unió tagállamiban lakóhellyel rendelkező személyeknek, önállóan, vagy csoportosan, joguk van az őket közvetlenül érintő, az Unió hatáskörébe tartozó ügyekben beadványt benyújtani az Európai Parlamentbe. A polgárok és az uniós intézmények kapcsolatában nagy jelentősége van az uniós szinten működő ombudsmannak. Bárki keresettel fordulhat hivatalához abban az esetben, ha valamely uniós intézmény eljárásával az emberi jogokat sértő visszásságot idézett elő.

Az európai döntéshozatali eljárás elmaradhatatlan részesei a civil szervezetek és a különböző lobbycsoportok. Ezek a szervezetek véleményeikkel, állásfoglalásaikkal erősítik a döntések szakmai megalapozottságát, szélesítik azok demokratikus legitimációját. Az Unió valamennyi döntéshozó intézménye mellett működnek olyan szakértői, szakmai csoportok, érdekképviseletek, befolyásolási csoportok, amelyek a kialakuló döntéseket kívánják érdekeiknek megfelelően formálni. A személyeknek és a szervezeteknek ma már kiterjedt hálózata működik Brüsszelben, jelenleg 403 akkreditált lobbyszervezet tevékenykedik, több ezer szakértővel. Igen szoros az együttműködés a civilszervezetekkel is, részvételük a döntési folyamatban erősíti a Bizottság legitimációját, és biztosítja a demokratikus részvételt.

Számottevő az a hozzájárulás is, amit az Európai Unió a regionalizmus európai megerősödése kapcsán kifejtett. A központi hatalom területi lebontása, ennek a folyamatnak az európai térnyerése a II. világháború utáni politikai élet új jelensége. A különböző európai országokban eltérő okok vezettek a lokális hatalom megerősödéséhez. Az Európai Közösség az egységes európai piac érdekéből, annak követelményeiből kiindulva alakította ki regionális politikáját. A szubszidiaritás és a kohézió követelményeinek érvényesülése megerősítette a szubnacionális egységeket, decentralizálta és demokratizálta a döntési folyamatokat.

 

V.

Az Európai Unió mint értékközösség fejlődésében sarokpontot jelent az alkotmányos szerződés megalkotása. Nem feladatom ez alkalommal az alkotmányozási folyamat sikereinek és kudarcainak elemzése. Az azonban bizonyos, hogy a kidolgozott dokumentum minden kritika ellenére is az eddigi legrészletesebb foglalata az Európai Unió lényegének, célkitűzéseinek, értékeinek és sok irányú törekvéseinek. Most, a sikertelen francia és holland népszavazás után sokan az alkotmány haláláról beszélnek, megfeledkezve arról a tényről, hogy a tagállamok többsége, számszerűen 14 már ratifikálta; ez a tény is van olyan súlyú, mint a két elutasítás. Az is biztosnak tűnik, hogy az alkotmányos szerződés éppen tartalmánál fogva megkerülhetetlenné válik a következő években, és befolyásolja majd az Európai Unió további fejlődését. Erre utal az Európai Parlament legutóbbi állásfoglalása is, amelyben a képviselők kinyilvánították azt a szándékukat, hogy 2009-re, az új Európai parlamenti választásokkal egyidőben kerüljön sor az alkotmányos szerződés európai szintű megerősítésére.[15] Addig persze még nagyon hosszú és nagyon bonyolult az oda vezető út.

Az alkotmányos szerződés a több évtizedes fejlődés eredményeként kialakult rendszer reformját és korrekcióját foglalja magába - megteremtve a következő évtized európai együttműködésének alapját. Formáját tekintve szerződés, amelyet az alapszerződésekre vonatkozó érvényes szabályok szerint kell elfogadni és ratifikálni a tagállamoknak. Tartalmában azonban megfelel az alkotmányok általános kritériumainak. Teljesíti az alkotmányok fő funkcióit: meghatározza a hatalomgyakorlás feltételeit és korlátait, rögzíti a polgárok jogait az Unióval kapcsolatban, valamint szabályozza az Unió intézményeinek működését, hatásköreit, a jogalkotási eljárás szabályait. Egyszóval eleget tesz az alkotmányok kapcsán kialakult több évszázados tartalmi követelményeknek.

Az alkotmányos szerződés hatálybalépése sem eredményez egy európai szuperállamot. Nem teremti meg az Európai Egyesült Államokat, nem változik meg az Európai Unió természete, nem következik be a tagállamok visszaszorulása. Sőt, az új alkotmány a hatáskörök, valamint az egyes politikák tartalmának pontosabb meghatározásával a szubszidiaritás érvényesülésének folyamatos, a nemzeti parlamentek általi ellenőrzésével védelmet nyújt a tagállamoknak és ezzel együtt az uniós polgároknak az egyes intézmények lopakodó hatáskör-kiterjesztésével szemben.

Minden alkotmány - normatív tartalmú alaptörvény-jellege mellett - kifejez egy határozott víziót is. Tartalmaz programatikus elemeket, értékeket, célkitűzéseket. Nincs ez másként az Európai Unió alkotmányos szerződésének esetében sem.

Tartalmi szempontból a szerződés egyik leglényegesebb vonása az európai szociális modell tükröződése. A szociális tartalom kialakításában és annak erőteljes érvényesítésében meghatározó szerepük volt az európai szocialistáknak. Állásfoglalásukban hangsúlyozták a szociális modell védelmének és továbbfejlesztésének igényét, a gazdaságpolitika, a foglalkoztatáspolitika és a szociális politika összehangolásának szükségességét. Álláspontjuk szerint az Unió gazdasági erejét a teljes foglalkoztatottság és a magas szintű szociális biztonság megteremtése érdekében kell felhasználni. Az alkotmányos szerződésben körülírt európai modell olyan értékeken alapul, mint az egyenlőség, amelyet az alkotmányban egy sorban említenek a szabadsággal, a demokráciával és a jogállamisággal, ez mindenképpen egy új szemléletet fejez ki. A korábbi magas szintű foglalkoztatás követelményét, megfelelően a lisszaboni folyamat célkitűzéseinek, felváltotta a teljes foglalkoztatottság igénye. Az európai modell tartalmát a szegénység felszámolása, a férfiak és a nők egyenlősége, az emberi jogok védelme, a gyermekek jogainak biztosítása, a környezet védelmével párosuló, kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, a gazdasági-társadalmi, területi kohézió, a szociális piacgazdaság keretei között érvényesülő tisztességes verseny és a tagállamok közötti szolidaritás határozzák meg.

Az alkotmányos szerződésben, annak sokrétű szociális értékei mellett, számos olyan változást fogalmaztak meg, amelyek egy demokratikusabban működő, az emberek számára is átláthatóbb és hatékonyabb Európai Uniót alapoznak meg. Azáltal, hogy az Alapvető Jogok Chartája az alkotmányos szerződés részévé válik, jogilag is kötelező erővel bír majd. A 2000 decemberében Nizzában elfogadott dokumentum az Európai Unió első átfogó megnyilvánulása az emberi jogok kapcsán. Számos új elemmel gazdagítja az emberi jogok hagyományos katalógusát, ebben az összefüggésben különös jelentősége van a Szolidaritás címet viselő IV. fejezetnek, amelyben a munka világával kapcsolatban fogalmaznak meg új jogokat (például jog a munkaközvetítő szolgáltatás igénybe vételéhez, a tisztességes és gazdaságos munkafeltételek biztosításához, az indokolatlan elbocsátásokkal szembeni védelemhez, a család és a munka védelméhez, stb.). Az igazságszolgáltatásról szóló VI. fejezet 47. cikkelyében rögzítik, hogy az államnak segítséget kell nyújtani azoknak, akik az igazságszolgáltatás igénybevételéhez nem rendelkeznek elegendő anyagi forrásokkal. Ezzel áll nagyon szoros kapcsolatban a Magyar Országgyűlés által elfogadott, az úgynevezett nép ügyvédjéről szóló törvény, amelyben az állami költségvetési forrásokból biztosítanak a szociálisan rászorulók számára ingyenes jogi tanácsadást.

Az alkotmányos rendelkezések eredményeképpen az uniós intézmények sorában megerősödik majd az Európai Parlament. A jogalkotási folyamat egyenrangú résztvevőjévé válik, nő az ellenőrzési jogköre és befolyása személyi ügyekben, az Európai Parlament választja majd meg az Európai Bizottság elnökét. Mindezekkel a korrekciókkal pozíciója közelít majd a parlamentarizmusban kialakult követelményekhez. Ezzel párhuzamosan az Unió demokratikus működésében jelentősebbé válnak majd a nemzeti parlamentek, melyek nyomon követhetik a közösségi jogalkotás folyamatát, fellépési lehetőséget kapnak, a jogszabály-kezdeményezés túllépi az alkotmányban rögzített hatásköröket, rendelkezésükre állnak az Unió olyan közös intézményeinek működéséről beszámolók is, mint az Europol és az Eurojust. Mindez tovább erősítheti az Európai Unió demokratikus legitimációját, az uniós polgárok tájékozottságát és bekapcsolódását az uniós politikák formálásába.

Az alkotmányos szerződésben elismerik a szociális partnerek uniós szintű szerepét, és megerősítik a szociális párbeszéd fontosságát. Ezen túlmenően az uniós intézmények dialógust alakítanak ki a civil és egyházi szervezetekkel egyaránt. Az alkotmányos szerződés létrehoz egy új, közvetlen demokratikus formát, amely szerint 1 millió uniós állampolgár közvetlenül felhívással fordulhat a Bizottsághoz jogszabály-alkotás vagy intézkedés érdekében. Ezzel egy európai szintű, új, közvetlen demokratikus formát teremtenek meg.

Átláthatóbbá válik az uniós intézmények tevékenysége. Az egységes jogi személyiség deklarálása, a pillérszerkezet átalakulása, a jogi eszközök egyszerűsítése, amelyek száma jelentősen, 15-ről 5-re csökken, a Miniszterek Tanácsában zajló jogalkotási folyamat nyilvánosságának biztosítása elősegíti a jobb átláthatóságot. A hatékonyabb működés feltételeit tovább erősíti az is, hogy előtérbe kerül az Unió intézményeinek működésében a több évre szóló programok kidolgozása. Jelentős teret nyer a minősített többséget igénylő döntések köre. Mindezek mellett az alkotmányos szerződésben a biztonságosabb Európa megteremtését elősegítő feltételek is világosan körvonalazódnak. A szabadság, biztonság, igazságosság övezetének kiépítése ma már az Európai Unió legambiciózusabb programja, és ez teljes egészében bírja az uniós polgárok támogatását.

Az Európai Unió új Alkotmányos Szerződése közel négy év közös európai gondolkodásának az eredménye. Több évtizedes vajúdás után sikerült jelentős eredményeket elérni a döntéshozatali rendszer reformjában. Az alkotmányozás jól illeszkedik az európai integráció folyamatos építkezésébe. Hatálybalépésével az unió nemcsak hatékonyabb és átláthatóbb működésre lesz képes, de jelentősen gazdagodik is: határozottabb célokkal, megerősödő és kibővülő értékekkel. A folyamat egyik fontos célkitűzése volt az unió demokratikus legitimitásának megerősítése, a polgárok részvételének előmozdítása, nemzeti és európai szintéren egyaránt, közelebb vinné a polgárokat az unióhoz, illetve az uniót a polgárokhoz. Ezek a törekvések jól tükröződnek az alkotmányos szerződés tartalmában. Külön címben rögzítették az unió demokratikus működésének alapelveit. Ezek sorába külön kiemelték a demokratikus egyenlőség, a képviseleti és a közvetlen demokrácia elveit és formáit.[16]

Ha az Alkotmányos Szerződés rendelkezéseit, célkitűzéseit egybevetjük mindazzal, amit ma a republikanizmus lényegének tekintünk, megállapíthatjuk nagyon sok az egybeesés. Az Európai Unió is az állampolgárok és szervezeteik tevékeny, aktív közreműködésére törekszik helyi, nemzeti és európai szinten egyaránt. Intézményeit átlátható módon kívánja működtetni, különös tekintettel a jogalkotás folyamatára, eleget téve a nyilvánosság követelményeinek és biztosítva az ellenőrzés lehetőségét.  Az összhang kiépítésére törekszik, a nemzeti és európai érdekek között, és meg kívánja erősíteni az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek, azaz a választott képviseleti szervek szerepét. Ezeknek a világos törekvéseknek határozott képviseletében történelmi szerepe van és lesz az Alkotmányos Szerződésnek.  Elsősorban azért, mert hozzájárul a közösség és a tagállamok demokratikus működéséhez és egyértelmű követelményeket támaszt a további új belépők számára is.  Az unió legfontosabb értékeit az Alkotmányos Szerződés I-II. cikke tartalmazza. Megsértésük súlyos szankciót vonhat maga után, szigorú eljárási rend alapján sor kerülhet az alkotmánysértő tagállam unió-beli tagságának felfüggesztésére. (17]

A demokratikus értékek közös vállalása még nem jelenti az európai szuperállam létrejöttét. Ezzel, álláspontom szerint a jövőben sem kell számolnunk. Mindössze arról van szó, hogy az Európai Unió és a tagállamok működése, a hatalomgyakorlás mikéntje olyan egységesülő elvekre épülnek, amelyek sok tekintetben mutatnak rokon vonásokat a korszerű köztársasági eszmével.


Felhasznált irodalom

[1]   Emlékülés Magyarország államformájára szóló 1946. évi I. törvénycikk kihírdetésének 50. évfordulója alkalmából. 1996. január 31. szerk.: Dr. Baranyó György 
Budapest 1996. május 31. p.
Köztársaság Magyarországon az MTA Politikatudományok Intézete, az ELTE BTK Történeti Intézete és a Politikatörténeti Intézet 2005. február 1-jén rendezett konferenciáján elhangzott előadások szerkesztett-bővített változata. 
Múltunk 2005. 2. szám 180-252. p.

[2]   Wiener György: A köztársasági államforma elterjedése Európában. 
Bihari Ottó Emlékkönyv 2001. 403-421. p.

[3]   Mezey Barna-Szente Zoltán: Európai parlametarizmus és alkotmánytörténet
OSIRIS Kiadó Budapest 2003. 631. p., 503-508. p.

[4]   Mezey Barna: A köztársaság a magyar alkotmányfejlődésben 
Jogtudományi Közlöny 1997. febr. 68-73. p.

[5]   Pölöskei Ferenc: A köztársasági eszme története Magyarországon Budapest 1994.

[6]   Pölöskei Ferenc: A köztársasági eszme és mozgalom a század  előn
A köztársasági eszme és mozgalom Magyarországon. Szerk. Pölöskei Ferenc ELTE BTK 1990. 110. p.

[7]   Alkotmánytan 
OSIRIS Kiadó  szerkesztette Kukorelli István Budapest 2000. 211. p.

[8]   Vastagh Pál: Köztársaságunk a jogállamban 
Emlékülés Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvénycikk kihírdetésének 50. évfordulója alkalmából 1996. január 31. Szerk. Baranyó György Budapest 1996. május 20-21. p.

[9]   Kende Péter: A köztársasági eszme mai állásáról     
Múltunk 2005. 2. szám 180-187. p.
A köztársaság eszméje és a demokrácia Mozgó Világ         
2002. 9. szám 19-21.p.       
Erős, republikánus állam nélkül ki fogja egybetartani a magyar társadalmat? 
Mozgó Világ 1997. 7. szám 3-18. p.

[10]   Nyugat-Európa legújabb alkotmányai szerk. Kovács István 
KJK Budapest 1990. 447. p. Az állami és a társadalom az új alkotmányokban Kovács István 11-55. p.

[11]   Bragyova András: Az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányjogi kérdései (1091-1113. p.    
EU-Tanulmányok I. kötet szerk. Dr. Inotai András  
Bp. Nemzeti Fejlesztési Hivatal 2005. 1234. p.

[12]   Szerződés az európai alkotmány létrehozásáról        
Európai Füzetek különszám. A Meh és az IM közös kiadása Budapest 2005. 335. p.

[13]   European Governance - AW hite  Paper comm. (2001) 428. final. 
Oficial Journal of the European communities 12. 10. 2001. C. 287/1 - 287/29.

[14]   Kimmo Kijulnnen: The  European Constitution in the Making           
Centre for European  Policy StudiesBrusseles 2004. 168. p. 25-26. p.

[15]   Jelentés a mérlegelés időszakáról: Az Európai Unióról folytatott vita értékelésének kerete, tárgykörei és összefüggései (2005/2146. INI) 65. p.

[16]   Horváth Zoltán-Ódor Bálint : Az Európai Unió Alkotmánya
HVG ORAC Lap és Könyvkiadó Kft. Budapest 2005. 423. p. 47-51. p.

[17]   Szerződés az Európai Alkoltmány létrehozásáról      
Európai Füzetek külön szám Meh és IM közös kiadványa   
Budapest 2005. 335. p., 29. p.